ลลิล ก่อวุฒิกุลรังษี: มุมมองกฎหมายต่อการฟ้องธนาคารในการบริการ ATM ที่คนตาบอดใช้ได้

2020-02-03 13:43

เขียนโดย: ลลิล ก่อวุฒิกุลรังษี

อ่านมุมมองของลลิล ก่อวุฒิกุลรังษี อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ต่อข้อเรียกร้องของกลุ่มนักกฎหมายคนพิการในเรื่องการเข้าถึงธุรกรรมทางการเงินของคนตาบอด

จากที่กลุ่มนักกฎหมายคนพิการยื่นข้อเรียกร้อง การเข้าถึงธุรกรรมการเงินของคนตาบอด เนื่องจากไม่สามารถใช้งานตู้กดเงินสดหรือ ATM ได้นั้น (รายละเอียดตาม https://thisable.me/content/2020/01/589) ผู้เขียนเห็นว่าปัญหาการไม่สามารถใช้งานตู้กดเงินสดได้ด้วยตัวเองของคนตาบอดไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะที่ประเทศไทย ประเทศฮังการีก็เคยถูกร้องเรียนและตัดสินโดยคณะกรรมการสิทธิคนพิการตามอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ (CRPD Committee) ว่าเลือกปฏิบัติด้วยเหตุแห่งความพิการ เพราะไม่สามารถทำให้คนพิการที่บกพร่องทางการมองเห็นเข้าถึงบริการทางการเงินในการใช้ตู้ ATM ได้ในคดี Nyusti and Takács v. Hungary (Communication No. 1/2010) ในปี ค.ศ. 2013 โดยบทความนี้จะสรุปข้อเท็จจริงและผลคำตัดสินของคดี รวมทั้งกล่าวถึงข้อโต้แย้งเพิ่มเติมเพื่อสนับสนุนข้อเรียกร้องของกลุ่มนักกฎหมายคนพิการในประเทศไทย

ข้อเท็จจริง

Szilvia Nyusti และ Péter Takács เป็นคนพิการทางการมองเห็นชาวฮังการี โดยทั้งคู่ต่างเปิดบัญชีเงินฝากกับธนาคาร OTP ประเทศฮังการี และมีสิทธิใช้บัตรเอทีเอ็มของธนาคาร แต่ว่าทั้งสองคนไม่สามารถใช้บริการตู้ ATM ได้โดยไม่มีคนอื่นช่วยเหลือ เนื่องจากแป้นกดของตู้ ATM ไม่ได้มีอักษรเบรลล์หรือการใช้คำสั่งเสียง ทั้งที่ทั้งสองคนเสียค่าบริการบัตร ATM เช่นเดียวกับลูกค้ารายอื่นๆ ของธนาคาร

จึงได้มีการร้องเรียนและในปี ค.ศ.2005 ได้ฟ้องคดีต่อศาลด้วยเหตุว่าธนาคารละเมิดสิทธิที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมด้วยเหตุแห่งความพิการ แต่ธนาคารให้การต่อสู้ในศาลว่าเป็นหน้าที่ของรัฐบาล และตู้ ATM ไม่ใช่อาคารสถานที่ ตามกฎหมายของฮังการีที่จะต้องให้บริการให้คนพิการเข้าถึง อย่างไรก็ดี ศาลชั้นต้นได้ตัดสินในเดือนพฤษภาคม ปี ค.ศ.2007 ว่า ธนาคาร OTP ละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของโจทก์และไม่ปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน เป็นการเลือกปฏิบัติโดยตรง (direct discrimination) เพราะทำให้โจทก์ซึ่งมองไม่เห็นไม่สามารถใช้บริการตู้ ATM ได้เหมือนลูกค้ารายอื่น ดังนั้นธนาคารต้องปรับปรุงตู้ ATM อย่างน้อยหนึ่งเครื่องในแต่ละเขตให้โจทก์ใช้บริการได้ภายใน 120 วัน เนื่องจากต้องมีการซ่อมบำรุงรักษาตู้ ATM ประจำปีอยู่แล้ว และศาลยังได้ตั้งข้อสังเกตว่ามีตู้ ATM อีกประมาณ 1 ใน 3 ของตู้ ATM 1,800 เครื่องที่ไม่สามารถทำการปรับปรุงให้คนพิการเข้าถึงได้ และการซื้อเครื่องใหม่จะสร้างภาระทางการเงินเกินสมควรแก่ธนาคาร

เดือนกรกฎาคม ค.ศ.2007 โจทก์อุทธรณ์ เพื่อขอให้สามารถเข้าถึงตู้ ATM ได้ทุกเครื่อง เนื่องจากค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงเครื่องนั้นเป็นเพียงร้อยละ 0.12 ของรายได้สุทธิต่อปีของธนาคาร OTP ในปี ค.ศ.2006 เท่านั้น จึงไม่ใช่ภาระการเงินเกินสมควร ศาลอุทธรณ์มองว่ากรณีนี้เป็นการเลือกปฏิบัติโดยอ้อม (indirect discrimination) ไม่ใช่การเลือกปฏิบัติโดยตรงอย่างที่ศาลชั้นต้นตัดสิน และการที่คนพิการต้องรับความช่วยเหลือจากผู้อื่นด้วยเหตุแห่งความพิการนั้นไม่ได้ฝ่าฝืนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์แต่อย่างใด ศาลอุทธรณ์ยังให้ความเห็นอีกด้วยว่าการปรับปรุงตู้ ATM ให้คนพิการใช้งานได้เองลำพังนั้นจะเป็นความเสี่ยงต่อความปลอดภัยของคนพิการ ดังนั้นธนาคาร OTP จึงได้รับการยกเว้นหน้าที่ในการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมในกรณีนี้

วันที่ 14 เมษายน ค.ศ.2008 โจทก์ยื่นคำร้องขอฎีกาต่อศาลสูงสุดฮังการี และเดือนกุมภาพันธ์ปีถัดมา ศาลสูงสุดฮังการียืนคำตัดสินศาลอุทธรณ์ และยืนยันด้วยว่าเป็นเสรีภาพในการเข้าทำสัญญาของเอกชนที่จะกำหนดเงื่อนไขอย่างไรก็ได้ รวมถึงเงื่อนไขที่จะจำกัดการเข้าถึงบริการต่างๆ ตั้งแต่ในชั้นเข้าทำสัญญา

ในวันที่ 11 มีนาคม ค.ศ. 2010 ทั้งสองคนจึงยื่นคำร้องต่อ CRPD Committee ว่าฮังการีละเมิดพันธกรณีตามอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ

ประเด็นที่คณะกรรมการ CRPD พิจารณา

1. ความสัมพันธ์ระหว่างหลักการช่วยเหลืออย่างสมเหตุสมผล (reasonable accommodation) กับหลักการเข้าถึง (accessibility)

เดิมผู้ฟ้องคดีฟ้องธนาคารโดยร้องขอให้ปรับปรุงตู้ ATM ในบริเวณที่ผู้ฟ้องคดีอยู่อาศัยเท่านั้น แต่เมื่อทำการอุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ได้ขยายขอบเขตเป็นตู้ ATM ทั้งหมดของธนาคาร OTP ฐานการฟ้องจึงกว้างขึ้น เป็นการเปลี่ยนจากการขอการช่วยเหลืออย่างสมเหตุสมผลเป็นการขอให้เข้าถึงตามข้อ 9 อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ

2. หน้าที่ของรัฐในการจัดให้คนพิการเข้าถึงบริการที่เอกชนเป็นผู้บริการ

คณะกรรมการ CRPD เห็นว่าหน้าที่ของรัฐในการจัดให้คนพิการเข้าถึงข้อมูล การสื่อสารและบริการอื่นๆ ตามข้อ 9 นั้น ไม่จำกัดเฉพาะบริการของรัฐเท่านั้น แต่ยังรวมถึงบริการที่จัดโดยเอกชนหากบริการนั้นเปิดให้สาธารณชนใช้ และรัฐยังมีหน้าที่สอดส่องให้เอกชนที่มีหน้าที่ให้บริการจัดทำให้คนพิการเข้าถึงบริการได้ ตามข้อ 4 วรรคหนึ่ง (e) ประกอบข้อ 9 วรรคสอง (a) และ (b) แห่งอนุสัญญาฯ

ฮังการีให้การว่าได้แบ่งแผนการทำให้คนพิการเข้าถึงตู้ ATM เป็น 3 ด้าน คือ 1) การเข้าถึงตู้ ATM และบริการทางการเงินอื่นๆ โดยคนพิการทุกประเภท 2) แผนการเข้าถึงนั้นจะทำอย่างค่อยเป็นค่อยไปเนื่องจากมีการดำเนินการมีเรื่องต้นทุนมาเกี่ยวข้อง 3) การเข้าถึงตู้ ATM และบริการทางการเงินอื่นๆ ไม่จำกัดเฉพาะธนาคาร OTP เท่านั้น แต่ใช้บังคับกับสถาบันการเงินทุกแห่ง นอกจากนี้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องได้เสนอแนะให้ผู้บริหารของธนาคาร OTP พยายามซื้อตู้ ATM ที่คนพิการเข้าถึงได้หากต้องซื้อเครื่องใหม่ในอนาคตให้แล้วเสร็จภายใน 4 ปี และได้ออกข้อแนะนำเกี่ยวกับสิ่งที่ผู้บริโภคคาดหวังจากสถาบันการเงิน

อย่างไรก็ดี คณะกรรมการ CRPD เห็นว่ามาตรการต่างๆ นั้นไม่สามารถประกันได้ว่า ผู้ร้องทั้งสองคนหรือคนพิการคนอื่นที่มีสถานการณ์แบบเดียวกันจะเข้าถึงบริการผ่านตู้ ATM ของธนาคาร OTP ได้จริง ดังนั้นฮังการีจึงฝ่าฝืนพันธกรณีตามข้อ 9

ผลคำตัดสิน

นอกจากรัฐต้องเยียวยาผู้ฟ้องคดีแล้วคณะกรรมการ CRPD ยังสั่งให้ฮังการีดำเนินการเพิ่มเติมต่อไปนี้

1. จัดทำมาตรฐานการเข้าถึงบริการทางการเงินของสถาบันทางการเงินเอกชนสำหรับคนพิการทางการมองเห็นและคนพิการด้านอื่นๆ

2. ให้ฮังการีวางแผนที่เป็นรูปธรรม บังคับได้จริงและกำหนดระยะเวลาในการปรับปรุงให้ชัดเจน

3. รับประกันว่าตู้ ATM ที่จะจัดหาใหม่และบริการทางการเงินอื่นๆ ที่จะมีหลังคำตัดสินนี้ คนพิการจะเข้าถึงได้เต็มที่

4. จัดทำการฝึกอบรม (training) เกี่ยวกับอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการและพิธีสารเลือกรับแก่ผู้พิพากษาและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเพื่อจะได้พิจารณาคดีที่เกี่ยวกับความพิการ

5. รับประกันว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ใช้ในประเทศจะสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศ

6. ฮังการีต้องยื่นรายงานต่อคณะกรรมการ CRPD ภายในหกเดือนว่าได้ดำเนินการใดบ้าง

7. แปลคำตัดสินเป็นภาษาราชการของฮังการี และในรูปแบบที่เข้าถึงได้อีกด้วย

ข้อสังเกต

จากคำตัดสินมีประเด็นที่เกี่ยวโยงและสามารถนำมาพิจารณาเพื่อสนับสนุนข้อเรียกร้องของกลุ่มนักกฎหมายคนพิการในประเทศไทยได้ดังนี้

1. พันธกรณีของประเทศไทยตามอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ

ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการย่อมมีพันธกรณีเช่นเดียวกันกับที่ฮังการีมีต่อคนพิการ กล่าวคือ ต้องเคารพสิทธิของคนพิการอย่างเท่าเทียม ไม่เลือกปฏิบัติต่อคนพิการ ต้องรับที่จะประกันและส่งเสริมโดยการออกมาตรการทางกฎหมาย ทางปกครองและมาตรการอื่นๆ เพื่อให้มีการปฏิบัติตามสิทธิที่รับรองไว้ในอนุสัญญาทั้งที่ดำเนินการโดยรัฐและโดยองค์กรภาคเอกชนที่จัดสิ่งอำนวยความสะดวกและบริการที่เปิดหรือจัดหาแก่สาธารณะ รวมไปถึงอบรมผู้เกี่ยวข้องให้เข้าใจสิทธิของคนพิการและตีความกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับสิทธินั้น

2. เสรีภาพของเอกชนในการทำสัญญาตัดสิทธิคนพิการ

ศาลภายในประเทศฮังการีให้ความเห็นว่าเอกชนมีเสรีภาพในการเข้าทำสัญญา ในกรณีของคนพิการเมื่อเข้าทำสัญญากับธนาคาร OTP จึงสามารถทำสัญญาไม่ให้บริการตู้ ATM ได้ แต่คณะกรรมการ CRPD ไม่เห็นด้วย แม้จะไม่ได้ให้เหตุผลอธิบายการที่กฎหมายสิทธิมนุษยชนมีผลเหนือกว่าหลักเสรีภาพในการทำสัญญาของกฎหมายเอกชนไว้ชัด แต่เห็นได้จากการที่คณะกรรมการ CRPD ตัดสินให้ฮังการีมีความผิดฐานฝ่าฝืนพันธรณีตามข้อ 9 แห่งอนุสัญญาฯ ในการกำกับดูแลภาคเอกชนให้จัดให้มีการเข้าถึงในบริการด้านต่างๆ และสั่งให้มีการอบรมให้ความรู้อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการแก่ผู้พิพากษาและบุคลากรที่เกี่ยวข้อง ย่อมหมายความว่าคณะกรรมการ CRPD  ตีความว่าหน้าที่ตามกฎหมายสิทธิมนุษยชนมีผลเหนือกว่าเสรีภาพในการเข้าทำสัญญาตามกฎหมายเอกชน

เช่นเดียวกันกรณีของประเทศไทย ธนาคารย่อมไม่อาจปฏิเสธทำให้คนพิการเข้าถึงบริการทางการเงินด้วยเหตุว่าได้ตกลงกันไว้ก่อนแล้วในขณะที่คนพิการเข้าทำสัญญาเป็นลูกค้าธนาคารได้ ไม่ว่าธนาคารจะเป็นของเอกชนหรือรัฐก็ตาม

3. ความปลอดภัยสำหรับคนพิการในการใช้บริการตู้ ATM โดยลำพัง

ศาลอุทธรณ์ให้ความเห็นว่าการให้คนพิการใช้ตู้ ATM ได้เองจะมีความเสี่ยงต่อตัวคนพิการจึงไม่จำเป็นต้องปรับตู้ ATM ประเด็นนี้ไม่ได้กล่าวถึงในคำตัดสินของคณะกรรมการ CRPD แต่ศาสตราจารย์อันนา ลอว์สัน (Anna Lawson) ได้ให้ความเห็นไว้ในบทความเรื่อง Accessibility Obligations in the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: Nyusti and Takács v Hungary ในวารสาร South African Journal on Human Rights โดยยกข้อมูลการศึกษาของสหราชอาณาจักรในเรื่องการให้บริการทางการเงินแก่คนพิการมาสนับสนุนข้อโต้แย้งว่า 1) ความปลอดภัยสำหรับคนพิการจะยิ่งลดลงเมื่อต้องพึ่งพาคนอื่นให้ช่วยทำธุรกรรมให้ เพราะจะต้องบอกรหัสบัตรให้คนอื่นซึ่งในบางกรณีอาจต้องพึ่งพาคนไม่รู้จักให้ช่วยทำธุรกรรมทางการเงิน 2) การให้คนพิการต้องพึ่งคนอื่นในการดำรงชีวิตนั้น ขัดกับหลักการอยู่ได้โดยอิสระและมีส่วนร่วมกับชุมชนที่รับรองไว้ในอนุสัญญาฯ

ผู้เขียนมีความเห็นเพิ่มเติมว่าข้ออ้างเรื่องความปลอดภัยสำหรับคนพิการนั้น หากจะรับฟังได้ อย่างน้อยจะต้องมีรายงานการศึกษาในเชิงประจักษ์มาสนับสนุนข้ออ้างดังกล่าว และรับฟังความเห็นจากคนพิการซึ่งเป็นผู้ถูกกระทบสิทธิอย่างรอบด้านก่อน ยิ่งไปกว่านั้นผู้ให้บริการควรหาทางแก้ที่จะทำให้คนพิการสามารถเข้าถึงบริการทางการเงินได้ด้วยตัวเองมากกว่าจะห้ามการใช้เพียงเพราะกังวลแทนคนพิการ เพราะเป็นการประกันสิทธิหลักการตามอนุสัญญาสิทธิคนพิการที่ประเทศไทยเข้าเป็นภาคี มิฉะนั้นประเทศไทยย่อมมีโอกาสถูกฟ้องอย่างเช่นฮังการี